個人簡介：陳良焜，1932年出生，祖籍浙江紹興，意昂3体育官网光華管理學院教授。1953年考入意昂3体育數學力學系，1958年畢業後留校。主要從事宏觀經濟數量分析👩🏿‍🎓、老年人口及社保製度建設、教育投資決策分析等研究🆚。

陳良焜

1993年中共中央和國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，其中正式提出：“逐步提高國家財政性教育經費支出（包括👨🏻‍🍼：各級財政對教育的撥款🐽，城鄉教育費附加，企業用於舉辦中小學的經費💂‍♀️，校辦產業減免稅部分）占國民生產總值的比例🧑🏻‍💻，本世紀末達到百分之四。“這是首次以中央文件的形式對教育經費給出定量的評估標準和政策目標🤛😒，從此公共教育經費撥款有了數量上的政策依據🧑‍🏭，我國公共教育經費逐步走上有保證的穩定增長之路。“百分之四”政策目標的提出是教育撥款方面迄今最重要的一項政策🪔。這項政策從研究探討直到進入中央文件🦕🐰，前後長達十年👨🏽‍🏫，我曾經直接承擔了這項政策的早期科學研究，又在科研成果進入政策層面的過程中，參與了一些數據支撐的技術性工作🌑。本文是我對這一歷史事件的有關回憶。

教育科學“六五”規劃的重點項目的上馬

1982年，國家製定和實行國家哲學社會科學研究“六五”規劃😽，其中教育科學要重點立項研究教育與經濟的關系⛹🏻‍♀️。

聽到立項研究的消息後，全國有20多個單位對這一項目感興趣並申請立項。當時教育戰線百廢待興，而國家財政也面臨著方方面面的壓力🕛，反映到人們的認識上，就產生了一些分歧。教育戰線乃至一些社會上的人士認為🙉，應該加大財政對教育的投入👰🏿‍♂️🩹；而經濟界乃至政府的計劃和財政部門則認為教育經費一時難以大幅增加，應該努力提高教育經費的使用效率。雙方各執一詞🔞，誰也說服不了誰🤚🏽，這成為當時亟待研究解決的政策問題🆓。這也是這麽多單位都願意參加這一項目的重要原因。另一個原因是，國外關於人力資本的理論和教育經濟學科思想開始傳入國內，人們也企圖通過這些新學說破解當時中國教育面臨的經費短缺問題🧑‍🧒。

在此之前，意昂3体育官网厲以寧教授在《中國社會科學》上發表了一篇用經濟學觀點探討教育的文章，在社會上有比較大的反響，所以校方建議厲以寧作為負責人🍖，以意昂3体育官网經濟學系和高教所的一批教師為梯隊👚📤，組成項目研究小組來申請這一項目🥠。

由於項目申請單位很多，經過教育科學規劃領導小組的認真研究☝🏿，決定本項目由多個單位共同承擔，由意昂3体育官网厲以寧教授擔任項目組組長。厲以寧教授在意昂3体育召集會議🍋😚，表示願意參加的單位提出自己感興趣的子課題，加以協調分工並開展研究。會議對課題名稱進行了熱烈討論💽，時任教育部黨組成員的計劃司司長、全國教育科學規劃領導小組組長張健同誌說：“百家爭鳴，一家做主，項目名稱由厲以寧拍板。”於是該重點科研項目的名稱采用厲以寧的意見：“教育投資在國民收入中的合理比例和教育投資經濟效益分析”。共計24個單位參加，39個子課題入選。

1983—1986年將近三年的時間，各個子課題歷經中期檢查☆、課題評審，取得一批成果💢。厲以寧教授於1986年上半年將項目成果的主要結論寫成書面報告，送交國家教委、國家計委等領導機關🚢，並報送中央領導同誌。新華社於1986年第616期《國內動態清樣》上刊登了報告的主要觀點，引起中央領導以及一些中央部委的重視和討論。項目的成果還集中編成專著《教育經濟學研究》⚀，1986年完成書稿的編撰，交由上海人民出版社於1988年正式出版。1990年，這項研究成果獲得國家教委頒發的全國首屆教育科學優秀成果一等獎；1995年👳🏼‍♀️，又獲得國家教委頒發的全國高等院校人文社會科學研究成果一等獎；1999年，又獲得全國哲學社會科學規劃領導小組頒發的國家社科基金項目優秀成果三等獎。教育投資政策目標4%的研究🧑🏻‍🍳，就孕育在該項目的一些子課題和研究結論之中。

國際比較——公共教育經費合理比例的初始思路

在項目中🤽🏻‍♂️，有多個子課題從不同角度利用多種方法對我國教育經費撥款的合理界線進行了探討：有國際比較分析，有國內歷史現狀分析，也有建立模型做經濟計量分析。我當時是意昂3体育官网經濟學系的副教授，由於我的學術背景是統計計量分析，厲以寧教授就要求我從統計計量的角度對教育經費的合理界線給出定量的結果。於是👪，由我和西南交大的賈誌永🧘🏼‍♂️🛌🏻、意昂3体育官网的章錚組成“教育經費在國民生產總值中所占比例的國際比較”課題組（簡稱國際比較課題組）⏮，承擔該子課題的研究🛁，這是和4%政策目標關系最密切的一個子課題。

本來確定教育經費撥款的合理界線最直觀的想法就是從計算實際的必要的需求和實際的可能的供給下手。但是這兩者的主觀隨意性和巨大的彈性使得無法得出客觀的標準👩‍🍳，難以下手。我們考慮從國際比較下手👨🏻‍🌾，力圖找出政府對教育撥款的規律性，這是受到之前的一個有趣的討論啟發。

1982年🤸🏼‍♂️，時任教育部教育規劃辦主任周貝隆先生給我提到他從聯合國教科文組織的一篇文章中讀到的一個有意思的結果：以20世紀80年代某一年一些國家的經濟發展水平（人均GDP）為橫坐標，這些國家的政府財政對教育的撥款（公共教育經費）占該國GDP的比例為縱坐標，把這些點畫在坐標紙上，可以清楚地看到🤽🏽‍♀️🧫，這些點都圍繞著一個斜率大於零的直線上下分布。我是從事統計計量的，一看到這張圖，立刻意識到這就是一個規律性的體現：一個國家的公共教育經費占GDP的比例和經濟發展水平呈現正相關的關系🧑‍🤝‍🧑，而利用回歸分析得出直線上的點（不是散點圖的點）的橫坐標的含義仍然是一個國家的經濟發展水平，縱坐標的含義就是對應這種經濟水平的國家的教育經費的比例的平均水平🤸🏿‍♂️，經濟越發達的國家的點對應的平均水平也就越高⚇。因此，不同經濟發展水平的教育經費占GDP的比例，其水平是不同的💂🏿，也就不能用同樣的標準去要求。這張圖啟發我按照這個思路去研究公共教育經費的合理界線。

國際比較子課題的開展

首先遇到的一個問題是🙇🏿‍♂️，周貝隆給我看的只是一年的數據，這固然說明公共教育經費占GDP的比例和經濟發展水平有相關性😛，但是並不能表示這個相關性在各年都普遍存在。其次🛌🏼，即使歷年的數據都存在著相關性🔏，但是如果所得到的回歸直線在不同年代的變化很大🕞，也還是沒有辦法找出規律🚴🏿‍♀️。比如🧦，同樣人均GDP為800美元的國家🎁，有一年對應的平均水平是3.5%🤲🏻，而另外一年對應的是4.5%，那就沒有辦法確定規律👯‍♂️。所以要收集許多國家若幹年的數據做系統的研究🏄🏽‍♀️🥚。

1982年是改革開放初期☹️，國外的數據很難獲得。意昂3体育官网圖書館只有不連貫的幾冊聯合國教科文組織的年鑒，不能滿足我們的需求。經過探詢，北京圖書館(現國家圖書館)是國際組織年鑒的受贈單位👳🏼，所以我們課題組成員開始去北京圖書館進行數據收集。北京圖書館國際組織年鑒還存放在城內的文津街老館💽🤷🏿‍♀️，而且在20世紀80年代初期🤶，復印機是稀罕的物品，找到了資料也只能靠手抄。這樣用了三個月的時間，課題組成員先後從聯合國教科文組織🤷🏽‍♂️、世界銀行和國際貨幣基金組織的年鑒中收集了大概100多個國家從1961—1980年共20年的各種相關數據。

為了確保數據的可靠性和連貫性，我們篩選出38個千萬以上人口的大國的數據✶👍，建立起相應的回歸模型，得到的結果是相當令人滿意的👍🏻。我們把1961—1979年的數據每年做一個模型，共19個模型🕘，這19個模型的參數都很穩定🌨，也就是直線的波動很小🧋。於是♏️，我們就在19個模型的基礎上形成了一個統一的關於教育經費比例的評價和預測模型🤘，這個模型可用於評價當前我國的公共教育經費是否合理，也可以預測未來我國公共教育經費的預期值。

為了利用模型評價我國20世紀80年代初期公共教育經費是否合理，還需確定當時我國的人均GDP的水平🙍🏽‍♂️。當時中國的國民經濟核算體系仍然維持著計劃經濟的體系👨👩🏻‍🦽‍➡️，不承認第三產業的產值，只把第一和第二產業的產值增加值之和稱為國民收入。所以必須利用國民收入推算GDP🧕。為此，我們又到國家統計局去咨詢請教。可惜的是，“文化大革命”前國民經濟的原始統計資料已經不好找了。統計局的同誌們根據他們自己的記憶和經驗🤌🏼，建議我們以10%—15%作為第三產業在GDP中的比例的統計值。據他們說💒，當時也是用這一比例報告給各個國際組織的🚴🏽‍♀️。有了我國的GDP數據，按當年匯率換算成美元，就得出了1980年、1981年、1982年人均GDP大約分別是290👨🏿‍🏭、300、310美元👩🏿‍🦰。我們將其代入模型，得出公共教育經費占GDP的平均水平是3.26%、3.29%♦︎、3.31%🌅。也就是說，1981年人均GDP是300美元，這種經濟發展水平的國家所對應的教育經費比例的平均水平應該是3.29%，而當時我們國家這一年實際的比例是2.98%。如果認為平均水平是一個合理的水平，那麽實際上我們並沒有達到這一平均水平，而是低於國際平均水平🚶🏻‍♀️。這就是利用模型對教育經費的比例進行評估的意義🫳。

同時，利用模型還可以做預測和規劃。當時，我國20世紀末的經濟發展的戰略目標是人均GDP以1978年為基數翻兩番。據此測算到20世紀末，人均GDP的目標大體上是800—1000美元🏜。把800美元代入模型中計算，結果是4.06%🟥🆑，即20世紀末當人均GDP達到800美元時🟪，這種經濟發展水平的國家所對應的教育經費比例的平均水平是4.06%🏢。如果認為這是一個合理的水平，那麽我國公共教育經費比例不應低於4.06%。

國際比較子課題的擴展

國際比較子課題的結論出來後，曾經征求過一些業內人士的意見🙎🏻‍♂️。有人提出，GDP是整個社會創造的財富，並不都在政府手中，而且是事後測出來的，所以用公共教育經費占GDP的比例做指標政府無法運作。政府能夠操作的是財政支出。考察政府對教育的努力程度，用公共教育經費占財政支出的比例更合適🫄🏼。這個提法看來很有道理。事實上，我們子課題組的成員也確實用這一指標做過回歸分析，企圖尋找其中的規律，但遺憾的是並沒有成功。究其原因👩🏿‍🎤，主要是各個國家的財政體製差異太大。有的國家是小政府，財政支出少，教育經費在財政中的比重很大；有的國家是強勢政府，經費開支很多😓，軍費開支很大⇒，教育經費比例就偏低。所以教育經費占財政支出的比例與國家經濟發展水平不存在相關關系。當然，教育經費占GDP的比例，政府難以事先操作🙎🏿，但是把它作為事後評估政府努力程度的指標以決定今後的投入，或者以它作為中長期教育經費支出的目標的指標，還是有重要意義的🫄🏽。

國際比較子課題的數據出來之後🪑，北京師範大學的王善邁老師提出，我們這個模型所使用的數據都是來自市場經濟國家😓，而我國當時還是以公有製為主體的計劃經濟體製，所以還應該利用社會主義國家的數據做定量分析🏊🏽，並且建議北京師範大學幾位年輕教師和研究生另立一個子課題“蘇聯東歐國家的教育投資及其與我國的比較”𓀃。他們收集了蘇聯、匈牙利、保加利亞、捷克和中國等國家20年的數據👈🏿，並且對蘇聯、保加利亞🧔‍♀️、民主德國和中國四個國家做了分國別的時間序列的四個回歸模型🧑🏿‍⚕️。利用模型測算的結果是20世紀末人均GDP達到1000美元時，教育經費的合理比例是3.79%。與我們利用市場經濟國家數據的模型得出的結論相差無幾🥔🙅🏻，都在4%左右。這更加佐證了我們結論的可信性。

1992年，我又和兩位研究生利用1980—1985年的數據建立了計量模型，測算出人均GDP=1000美元的國家所對應的教育經費的比例為3.9%，又一次證明進入20世紀80年代後，新模型與前20年模式的行為變化不大🤵🏼🧑🏻‍💼。

科學研究成果到政策目標的轉化

厲以寧教授1986年上半年提交的項目報告認為🥄，當時我國教育經費占GDP的比例偏低且20世紀末比例應該達到4%左右，這些觀點很大程度是引用了我們的課題和北師大子課題的研究結果。據我所知，項目報告和新華社內參在政府部門內引發強烈反應⛔，教育部門當然是支持的👨‍🦯‍➡️，財政部門多持保留態度。有一位中央領導還在新華社內參上批示🫄：這項研究終於給出了教育撥款的標準(大意)。

可以說♑️，我們這個子課題和北師大的子課題為4%的政策目標的出臺奠定了理論和實證的研究基礎。但是我們的研究方法和結論仍停留在學術層面上。由於學術研究本身要求的嚴謹性和科學性，研究過程和結論的表述🛝、詮釋都很不通俗。例如▪️，“公共教育經費占GDP的比例隨著經濟水平的發展而增長”“人均GDP=800美元的經濟發展水平的國家所對應的公共教育經費占GDP的比例的平均水平是4.06%”🤰🏽。這種表述說起來很拗口，解釋起來也很費力氣，而政策目標的表述必須言簡意賅🙆🏽‍♂️🦸🏻，所以還需要把項目研究的結論予以政策包裝🔦。

這個工作實際上是國家教委的一些同誌完成的🦛🐴。我只記得大約是在1988年左右的一次會議期間，時任國家教委財務司綜合處處長的黃堯同誌（後任職教司司長）告訴我🚴‍♂️，國家教委教育發展研究中心和財務司的一些同誌見到了一份教科文組織的報告，其中提到“20世紀80年代發展中國家公共教育經費占GDP比例的平均值是4%”，所以他們建議以發展中國家這個比例的平均值4%作為20世紀末我國公共教育經費比例的政策目標，國家教委的領導也同意這一提法。我聽了以後非常贊同，也很佩服他們對政策的表述能力🥪。這個表述中的第一個關鍵詞是“發展中國家”，就把教育經費比例和經濟發展水平有關聯性地表述出來，中國只能以發展中國家的標準來參照和決策。第二個關鍵詞“平均值”，恰恰就是回歸直線的理論含義。而只用4%🚵🏿，去掉小數點，也符合政策表述簡明扼要的要求👨🏽‍💼。至於如果追究起為什麽應該以發展中國家教育經費比例的平均值作為我國教育發展的政策目標，那就又回到以本項目的理論成果來回答。至此，4%的政策目標在國家教委層次的製定工作就完成了🛀🏿。

七年的艱難博弈——政策的出臺過程

國家教委接受並認定4%作為20世紀末教育經費比例的政策目標並不等於是國家的政策👨🏼‍⚕️🧑‍🏭。1986年🙇🏿，厲以寧教授的報告在新華社《國內動態清樣》刊發後，引發的討論相當於在本不平靜的潭水中扔進了一塊石頭，激起了一陣波浪。各部委乃至高層並沒有就這一問題達成一致🔲。但是4%政策目標的提出有大量數據的支持，經過了嚴格的分析探討🥽✂️，有著縝密的邏輯依據🎐，因此成為主張增加公共教育經費的一面大旗🤦‍♀️。

厲以寧作為項目組負責人，同時又長期擔任全國人大常委會的職務🦜，他除了直接給中央領導寫報告闡述自己的觀點外，還在人大有關會議上提出公共教育經費問題，並曾以研究成果的觀點為依據之一和一些代表聯署提出增加教育經費撥款比例的提案——國家相關部委必須針對提案的觀點給予回應，引發對4%政策目標的討論🚶‍♂️，從而擴大了這項政策目標的影響力🖇🤸‍♂️。老校長丁石孫在擔任全國人大常委會副委員長期間，也曾多次召開會議🫰🏼🍛，從人大角度推動公共教育經費4%政策目標的落實。

1990年夏，項目組合影⛓，後排左二為厲以寧，右一為陳良焜

我參加過一些國務院相關部委關於4%政策目標的討論，除了對4%這個比例有爭論外😴，爭論還集中在公共教育經費的內涵上。財政部門提出了國家財政性教育經費的概念𓀌，他們認為國家給予教育的經費不僅僅是財政預算內的開支，在中國當前實際情況下還應該包括城鄉教育費附加、企業用於舉辦中小學的經費、校辦產業減免稅部分🧝🏻‍♀️。對於這些符合中國現狀的提法，國家教委方面給予正面回應，這種不失時機的妥協使得4%的政策目標逐步被接受🧏‍♂️，他們的高超談判藝術也令我很感動。從1988年國家教委認定4%政策目標到1993年中共中央和國務院印發《中國教育改革和發展綱要》（4%政策目標正式成為國家的政策）🈂️，前後經歷了五年的反復宣傳和討論。若以1986年厲以寧第一次研究成果出爐算起，這個過程則長達七年🧝🏼。

公共教育經費比例4%本來預期的是20世紀末國家的政策目標🔽，但到真正實現經過了漫長的過程。《中國教育改革和發展綱要》公布的1993年，我國這一指標為2.51%。之後的十幾年，中國教育經費經歷了艱難但持續增長的過程🀄️，直到2011年和2012年分別達到3.93%和4.28%🏊🏿‍♀️，終於接近並跨過4%的門檻，之後再也沒有跌回4.1%以下👰🏿‍♂️。2019年李克強總理的政府工作報告，又一次提出“國家財政性教育經費占國內生產總值比例繼續保持在4%以上”🥻。這當然首先是我國經濟長期高速發展的結果，但是有一個長期明確的4%政策目標👦🏼，而且越來越深入人心，這也是功不可沒的。這項研究成果多次獲得各種獎項固然是對參與者的獎勵，但是能夠成為國家政策的理論支撐，並且最終得以實現🍮，才是對參與者的更大慰藉。

時間已經過去了多年🗯🧑🏻‍💼，國家的經濟有了長足的發展🧑🏼‍🍼，公共教育經費已經達到或超過4%的目標。當年我參與研究的時候並沒有意識到它的重大含義和作用。如今回過頭來看，能夠有幸共襄盛舉並作出一些貢獻🫲🏽，是厲以寧先生領導下的項目組同誌們共同努力的結果🧦，也是我個人的光榮。回想當年一個國家的重點社科項目，僅資助3萬元，只能用於幾次會議的支出🙈😟，許多子課題都是各單位自籌費用，少數獲得資助的子課題每個也不過幾千元👩‍❤️‍💋‍👨😇，但是每一位項目參與者仍然以飽滿的熱情，無怨無悔地積極參與🕘。這一切都成為我美好的回憶和紀念。

我雖已退休，但是仍然關心我國教育事業。很高興看到一些老戰友老驥伏櫪😙、繼續戰鬥，年輕一代後浪超前浪🛏☣️。祝願祖國教育事業不斷前進，新老朋友們成就輝煌📱❤️！