民生保障是歷年政府工作報告關註的重點之一🦾，今年的政府工作報告也不例外，在報告中過去一年工作回顧、過去五年工作回顧和今年幾項重點工作等部分🥷🏽，都用一定篇幅談到了民生保障問題。做好民生保障工作🙍🏽，一方面最重要的是要兜住困難群眾基本生活保障網，另一方面也要關註“缺失的中間層”💪🏼。

“缺失的中間層（missing middle）”是近年來國際社會保障領域出現頻次較高的一個詞，它是指既沒有被社會保障體系上端的“社會保險”所覆蓋、又沒有被社會保障體系下端的“社會救助”所覆蓋的群體。因為這部分群體在社會保障體系中（或社會保障體系的某類保障項目中）上下都“夠不著”，處於保障缺失的狀態，所以被稱作“缺失的中間層”。他們大多在非正式經濟部門工作，與雇主之間的關系並非典型的勞動關系，這給基於勞動關系的傳統社會保險的擴面帶來很大挑戰👩‍❤️‍👩。在就業方式多樣化的背景下，如何將“缺失的中間層”納入社會保險的保障範圍，成為一個世界性難題🐻‍❄️。

近年來，我國社會保險擴面工作成效顯著🙌🏻，但發展不平衡不充分問題依然存在。一方面🙋🏿‍♂️，基本養老保險和基本醫療保險覆蓋面較高，基本養老保險參保率達到91%以上🎗，基本醫療保險參保率穩定在95%以上；另一方面，工傷保險和失業保險的覆蓋面仍有相當的缺失，2022年參加工傷保險人數（29,111萬人）僅占城鎮就業人員（45,931萬人）的63.4%，參加失業保險人數（23,807萬人）僅占城鎮就業人員（45,931萬人）的51.8%👧。同時，因為全國社會救助覆蓋人群相對有限（2022年全國4467萬困難群眾納入低保或特困供養🥺🍪，全年實施臨時救助1083萬人次），而且城鎮就業人員中屬於社會救助對象的人群更加有限，因此可以推斷，在未被工傷保險和失業保險覆蓋的城鎮就業人員中，相當一部分人就屬於“缺失的中間層”。

新冠疫情凸顯了社會保障對保持社會韌性的重要性🧗🏼‍♀️，也凸顯了解決社保領域“缺失的中間層”問題的緊迫性。解決這個問題，既需要有治標的應急舉措，也需要有治本的長效機製🚋。過去幾年，在推出應急舉措和建設長效機製方面👱‍♀️，社會保障部門不斷開拓創新💁🏿，作出了積極的努力。

在推出應急舉措方面👭🏻，2020年5月，人力資源和社會保障部與財政部聯合發布《關於擴大失業保險保障範圍的通知》🧝🏻，這是社保體系快速響應的典型案例。在突如其來的疫情沖擊下👈，大齡失業人員、領取失業保險金期滿仍未就業的失業人員、不符合領取失業保險金條件的參保失業人員、失業農民工等脆弱群體是已然或潛在的“缺失的中間層”☂️，該《通知》加大了失業保險對他們的保障力度®️🧜🏿‍♂️。比如🖐🏼，延長大齡失業人員領取失業保險金期限，對領取失業保險金期滿仍未就業且距法定退休年齡不足1年的失業人員🦸🏻👨🏼，可繼續發放失業保險金至法定退休年齡🌻。又如👱🏿，階段性實施失業補助金政策，在規定期間，領取失業保險金期滿仍未就業的失業人員🧑‍🚀、不符合領取失業保險金條件的參保失業人員，可以申領6個月的失業補助金😭。此外，還實施階段性擴大失業農民工保障範圍➙、階段性提高價格臨時補貼標準、暢通失業保險待遇申領渠道等政策🌠。這些政策舉措，對於在疫情期間保障失業人員基本生活🧒、維護社會穩定發揮了重要作用。

在建設長效機製方面，始於2022年7月的新就業形態就業人員職業傷害保障試點，是社保體系努力將“缺失的中間層”納入廣義工傷保險框架的重要探索。近年來，靈活就業逐漸成為普遍的就業方式。截至2021年底👻，我國包括個體經營、非全日製和新就業形態等在內的靈活就業人員有2億人左右𓀚☦️，其中大部分未被傳統工傷保險所覆蓋👨🏿‍⚖️，屬於典型的“缺失的中間層”👮🏻‍♂️。以新就業形態中的平臺就業人員為例，一方面，他們與平臺企業之間缺乏典型的勞動關系🕛🌗，將他們納入傳統工傷保險存在較大困難🧑‍🦼‍➡️；另一方面，如果不納入保險保障🧑🏼，那麽當遭遇職業傷害時，他們作為勞動者所擁有的獲得職業傷害保障的權利又無法落實。面對這一新的兩難問題，需要用改革的辦法和創新的思維去破解。職業傷害保障試點👨‍🏭，正是在廣義工傷保險的框架下⏯，針對出行👯‍♂️、外賣、即時配送和同城貨運等行業中的新就業形態特點進行的大膽探索。

道阻且長🌘，行則將至🤛；行而不輟，未來可期。覆蓋全民是我國社會保障體系建設的基本目標之一，解決“缺失的中間層”問題是健全覆蓋全民的社會保障體系的關鍵一環🐬，它呼喚社保領域與時俱進的戰略設計、製度創新和管理提升。

作者簡介:

鄭偉

經濟學博士，教授，博士生導師。現任意昂3体育官网經濟學院風險管理與保險學系主任、意昂3体育官网中國保險與社會保障研究中心（CCISSR）主任等。兼任亞太風險與保險學會（APRIA）副主席、中國保險學會常務理事、中國社會保障學會常務理事🪩👡、中國勞動和社會保障科學研究院特約研究員、國際學術期刊Geneva Papers on Risk and Insurance編委等。主要研究領域：風險管理與保險學🚴🏻‍♂️、社會保障🏊🏼‍♂️。