國務院總理李克強在《政府工作報告》中指出，有序推進地方政府債務風險防範化解，穩妥處置重大金融風險事件。總理的政府工作報告反映了當前我國地方政府債務形勢嚴峻以及中央對地方政府債務風險防範化解高度重視。當前，我國地方政府潛在的債務風險不容忽視。一方面，隱性債務占比偏高，2020年底顯性債務余額達25萬億，而可控性更弱的隱性債務規模已擴大至40萬億以上，接近顯性債務規模的2倍。另一方面，我國面臨較嚴峻的債務集中到期形勢，未來5年我國地方存量債務年到期額均在4萬億以上。而地方政府債務往往與金融機構、中央財政及信用緊密聯系，由此決定地方債務風險具較強外溢性。在地方債務形勢嚴峻、償債壓力加大的背景下，亟需厘清債務風險外溢的機製，努力做好防範工作。

中國地方政府債務風險外溢與傳導的機製

（一） 政府間的溢出。一是地方到中央政府的風險溢出。中央與地方政府間的強連帶性決定地方政府債務風險可能向上溢出。當地方難以籌措資金按時償付債務時，上級政府為防止債務違約引發更大規模政府信用危機而無法坐視不理，往往被視為兜底支付者。因此一旦發生地方債務風險，其大概率會向上級政府傳導。二是地方政府間的風險溢出。債務風險在同級地方政府間同樣可能外溢，這是由當前地方政績考核模式及財政體製等決定的。基於與GDP強掛鉤的政績評價體系，地方官員對晉升的迫切需求使其對經濟發展尤為關註。按期換屆機製則將官員對GDP的關註局限於短期視角。而財政能力往往被視為拉動經濟短期快速成長的捷徑——通過大規模舉債拉動投資有效刺激經濟增長。由此，各地方政府會想方設法獲取資金，甚至肆意舉借隱性債務。流動的社會資本勢必趨向更高收益地區，這可能引發地方政府間舉債的橫向競爭，例如競相承諾高收益等，由此造成政府間風險傳染。

（二）風險間的溢出。一是從地方債務風險傳導到政府財政及信用風險。地方盲目舉債可能直接引致財政風險，而大規模債務違約則可能進一步引發政府信用危機。地方政府依靠財政擔保，借助融資平臺等變相舉債，所形成的隱性債務規模具極大隱蔽性。由於項目信息隱秘，地方政府又無標準化預算管理，易造成風險疏漏。一旦遭遇短期大規模集中償付，財政儲備較弱的地方政府易發生流動性危機。疊加經濟下行的財政收支壓力，可能直接導致財政困難、引發財政風險。地方債務償付與政府信用往往緊密相連，一旦地區內集中爆發債務違約而又無法快速妥善解決，就會對政府信用造成嚴重影響，實現債務風險向政府財政及信用風險的外溢。二是從地方債務風險傳導到銀行體系主導的金融風險。商業銀行持有大量地方債務提升了債務風險向銀行體系為主導的金融風險轉化的可能性。據統計，地方債投資者結構中商業銀行占比達到85%以上，而其中又以抗風險能力較弱的區域性中小銀行為主。而對銀行體系來說，地方債務尤其是隱性債務交錯復雜，風險敞口、期限結構等均難以準確估算，導致其難以進行有效流動性管理。此外，地方債主要投資於基建等項目，相對較長的資金期限易引發長短期流動性錯配，使地方債務風險容易外溢至銀行體系。

防範中國地方政府債務風險的舉措建議

（一）針對政府間風險溢出。針對地方到中央政府的風險外溢，首先要堅持“地方舉債、地方償付”原則，阻斷風險向上轉移路徑。貫徹中央不救助原則，打消地方政府認為中央兜底的念頭以降低道德風險。其次要探索地方政府有限責任製度，對地方政府行為形成硬約束，敦促理性舉債。最後要完善財政體系建設，明確各級政府的權責範圍以努力解決地方中央權力不匹配矛盾，逐步建立根治地方債務風險向上轉移長效機製。針對地方政府間的風險溢出，需認識到單一政績評價指標與地方中央財政分權是風險溢出的深層原因。因此，除解決地方中央事權財權不匹配的矛盾外，還需著眼於政績評價體系的完善。首先應杜絕以GDP為唯一標準的“一刀切”政績評價標準，努力構建多維度、科學化的評價體系。其次，針對定期換屆造成官員只重視短期增長而肆意舉債行為，要健全事後跟蹤追責機製。

（二）針對不同風險之間溢出。針對地方債務風險向政府財政及信用風險的外溢，應加快政府信用剝離與信用製度建設。首先要加快融資平臺與政府信貸間的分離。當前的頂層規章製度設計已劃清地方融資平臺與地方政府的界線，未來還需進一步落實頂層設計、規範融資平臺公司行為。其次要逐步建立地方政府信用製度，完善債務信息披露，使市場對政府當前債務規模、風險敞口等關鍵問題形成合理預期，從而熨平市場不合理擔憂與不必要恐慌，防止恐慌情緒誘發風險外溢。針對地方債務風險向銀行體系為主導的金融風險的外溢，需在化解存量、控製增量兩方面努力。存量債務方面，敦促隱性債務透明化減少信息不對稱。要求地方如實上報隱性債務信息，配合銀行體系進行地方債務摸底，將風險敞口較大的銀行列入系統重要性目錄，及時監控預警。針對新增債務，一方面由於地方政府大多掌握地方商業銀行控股權，銀行對政府的放貸可能“身不由己”，所以需要進一步強化銀行體系業務監督。其次，地方金融機構往往認為政府債務具備剛兌屬性，導致其在項目風險識別等環節有所疏忽。因此需要對金融機構進行市場教育，改變政府擔保兜底的固有觀念，增強風險意識。

（三）針對根治化解地方政府債務風險。控製風險傳染渠道是防範風險外溢的關鍵之一，而化解地方債務風險能夠從風險根源方面減少風險爆發的可能性，亦能有效控製風險傳染。根治化解地方政府債務風險可從地方政府債務“借-用-還”三個環節努力。

借：透明化、控增量、化存量。透明化。信息透明化不僅能有效督促地方政府約束自身舉債行為，也是未來中央對各地方債務進行全局式監管的重要抓手。債務透明化要求地方明確各類債務的統計口徑與政府責任範圍，定期對債務種類、規模、結構、期限、債務主體及其主要財務情況、債權人等關鍵信息進行全國範圍內標準化的統一披露，以便監管機構與中央政府及時了解跟蹤各地區債務信息，方便進行風險預警並提前製訂妥善處理方案。控增量。敦促地方政府與金融機構共同發力嚴控地方債務增量。地方政府方面，嚴禁變相舉債以控製隱性債務規模、實行限額發行製約顯性債務規模以及嚴格債務項目管理規範新增債務。作為資金貸方的金融機構方面，也需要通過加強自律、嚴格審查等方式助力政府新增債務控製。化存量。多措並舉逐步消化地方政府存量債務風險。首先，推動短期高息地方債務置換。對地方負有償還責任的短期、高息存量債務，由於極易引發違約風險，應適當轉化為中長期、低成本債務，達到延長償債期限、逐步消化化解的目的。其次，鼓勵各級政府運用債務重組、資產處置等市場化手段化解存量債務、盤活存量資產。

用：強管理、提效率。當前地方債資金閑置等現象依然存在，為提升資金效率，首先政府需著力完善事前、事中及事後的全流程管理。事前對項目合理性與收益性進行評估，對項目收益預測、資金需求等進行詳細論證。事中做好資金使用等的監督，加快資金和項目對接撥付，防範杜絕資金挪用濫用。事後定期選取資金效益較好的部分重點或示範類項目開展績效評價，總結有益經驗及時應用於後續項目，逐步提升項目運營和資金使用效率。

還：優財權、促增值。優財權。當前我國地方政府財政收入主要來自地方稅收與土地出讓，尤其對不可持續的土地出讓依賴較強。為有效化解潛在的政府收入下滑風險，應進一步優化財政體製。地方稅收方面，考慮到中央與地方間的事權財權不匹配，首先應健全地方稅製，適度下放財權以保障地方債務具備較穩定的償付能力。土地出讓方面，對當前不可持續的土地財政進行改革。考慮逐步剝離地方政府的土地經營管理職能，轉而承擔微觀規劃管製與市場宏觀調控職能，將地方政府從短期土地增值收益中解放。

促增值。地方政府通過促進資產保值增值能夠緩解財政壓力、達到控製內在舉債沖動的效果。一方面，政府應簡政放權、放管結合，促進國有企業提質增效以實現地方國有資產保值增值。另一方面，考慮到當前我國地方政府的資金再投資保值增值能力較弱、途徑較狹窄，未來可適當創設更市場化的地方政府資產管理方式，更多引入市場機製和市場化手段以實現資產增值。

作者簡介

朱南軍：意昂3体育官网經濟學院教授，意昂3体育官网中國保險與社會保障研究中心（CCISSR）副主任。主要研究方向為金融風險管理、公司金融、保險資金運用。