2024年政府工作報告提出，堅持以高質量發展促進高水平安全，以高水平安全保障高質量發展，標本兼治化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險，維護經濟金融大局穩定。同樣，在《關於2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》中也提道，一些地方政府債務管理製度落實不到位，有的專項債券項目管理和資金使用不盡規範。面對預算管理存在的薄弱環節和部分地區財政資金使用效益不足的情形，應繼續強化地方政府債務管理，建立適配高質量發展的債務管理機製。

化解地方債務風險始終是新《預算法》頒布後我國財政預算領域的重點工作。近年來，由於房地產行業的深度調整和外部因素影響，地方土地出讓金收入下滑，地方政府財力趨緊，債務償付壓力與債務困境更為明顯。2023年7月中央政治局會議提出實施“一攬子化債方案”以有效化解地方債務，隨後財政部推動發行特殊再融資債券超1.3萬億元；2023年10月中央金融工作會議中再次強調，要建立同高質量發展相適應的政府債務管理機製和防範化解地方債務的長效機製，優化中央和地方債務結構；而2024年2月的國務院常務會議也明確提到，要在高質量發展中逐步化解地方債務風險。綜合來看，地方化債受到的政策重視程度與支持力度明顯提升，化解地方債務風險將是當前和今後一個時期推進社會經濟高質量發展的工作重點之一。基於以上背景，筆者計劃探討我國地方債務當前重點問題，並從城市軟實力的視角為化解地方債運營困境提出新思路。

一、當前我國地方債務現狀和主要問題

1. 顯性債務處於可控區間，隱性債務風險不容忽視

地方債務依法律關系分為法定債務及隱性債務兩部分。法定債務是政府在法律上負有償還責任的債務，主要體現為地方政府發行的一般債券和專項債券，也被稱為顯性債務。根據2023年預算執行情況報告，2023年末地方政府法定債務余額40.74萬億元，包括一般債務余額15.87萬億元和專項債務余額24.87萬億元，整體控製在全國人大批準的債務限額42.17萬億元以內。年末全國地方政府負債率（顯性債務余額占GDP的比重）為32.32%，與中央政府負債率合計來看不僅低於國際通行60%預警線，也低於美日等發達國家水平。總體來看，我國地方顯性債務規模處於債務限額以內，且負債率處於合理區間，顯性債務風險總體可控。

但除顯性債務外，規模巨大的隱性債務潛藏了較高的風險。隱性債務指地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還或提供擔保的債務，主要包括以下兩類：一是地方國有企事業單位等替政府舉借，由政府提供擔保或償還資金的債務；二是地方政府在設立政府投資基金、開展PPP合作、政府購買服務等過程中，以約定回購投資本金、承諾保底收益等形式存在的政府中長期債務。近年來，中央嚴格防範隱性債務風險，但受到多種宏觀因素影響，隱性債務規模有所攀升，2023年末余額估算為40萬億至60萬億元。將隱性債務納入考量後，地方政府負債率和整體債務風險有明顯上升。

2. 專項債利用效率偏低，調控能力有待提升

專項債券是由政府發行並用於特定項目籌資的債券，主要通過相應的政府性基金和專項收入償還。專項債機製使地方政府有了更多的發債自主權，專項債發行規模和投資規模不斷擴張，在帶動消費、拉動投資、擴大內需和穩定就業方面發揮著逆周期調節功能，有力地支持了地方經濟建設。專項債余額從2015年的5.49萬億元上升至2023年24.87萬億元，增長3.53倍，專項債占地方整體債務余額的61%。

雖然專項債發行規模持續擴大，但由於項目前期準備不充分、資金下達不及時，資金閑置、擠占挪用和管理不規範等問題突出。根據審計署相關工作報告，2020年有超過500億元新增專項債券資金由於項目安排問題而未投入使用，有132億元資金閑置超過1年；2021年55個地區中有413.21億元資金未嚴格按專項用途使用。同時，地方政府在專項債實施過程中缺乏必要的資金用途監管和動態追溯機製，降低了專項資金的使用效率，也增加了專項債違約的可能性。此外，專項債主要投向的傳統基建領域已趨於飽和，部分地區出現產能過剩、重復建設、項目回報不及預期的問題。專項債快速擴容與還本付息壓力增大的背景下，專項債如何提質增效成為多方關註的重點問題。

3. 地區間債務風險差異擴大

全國範圍內地方債務風險的區域差異明顯。總體來看，雖然東部地區發債規模更大，但考慮財力差異，中西部地區債務負擔反而更重。相關數據顯示，貴州、青海、雲南、寧夏等地的債務率已經超出警戒線，而湖南、天津、廣西、陜西等地的地方政府債務余額也接近債務限額。2018年《關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》下發後，各地政府紛紛通過撥付財政資金、債務置換、加快土地出讓、債務展期等方式籌措資金化解隱性債務，但在實際運作過程中，由於各地財政實力、金融體系、土地資源、經濟發展水平等要素差異較大，區域間債務風險的不平衡性反而有所加劇。

二、化解地方債務困境的具體舉措

2024年兩會對繼續強化地方政府債務管理提出六大重點工作。結合六大部署重點，筆者認為地方債務問題的解決中短期來看需要多個主體協同發力以渡過難關，中長期來看應結合城市軟實力建設從根源上管控債務。

1. 中短期：落實一攬子化債和防範化解債務風險長效機製

中短期看，地方存量隱性債務存在的問題主要有期限錯配、利息過高和信用混同三點，應針對不同地區具體問題具體分析，采取多種方式化解債務風險。針對城投平臺資產回報期限和債務到期期限不匹配的問題，可考慮利用特殊再融資債券進行債務置換，或直接與相關機構協商債務展期，以平衡資產負債期限，緩解流動性風險；針對平臺綜合債務成本過高的問題，可考慮通過債務重組、以低息新債置換高息存量債等方式減輕償債壓力；針對城投平臺和地方政府信用邊界不清、市場剛性兌付預期強的現狀，應從平臺的功能與發展入手，以“商業一類、商業二類、公益類”的功能分類推進地方融資平臺市場化轉型，打破政府無限製兜底和剛性兌付，防止信用混同。

除存量債務外，還應從源頭控製不健康債務累積，控製風險。應建立健全債務風險管理長效機製，加強對地方投融資平臺的審核監督，對高風險、弱資質投融資平臺發債融資進行結構性限製，實現“控增化存”；此外還應建立完善的債務風險監測評估機製。可考慮以財政部提出的“紅橙黃綠”債務風險評級製度為參照，加入城市軟實力評價體系的相關指標，構建系統、全面的債務風險評估體系，細化遇險應對措施與處理策略，提升對債務風險的應對能力。

2. 長期：建立與提升軟實力相協同的高質量政府債務管理機製

從長期來看，地方政府需要結合城市軟實力建設建立同高質量發展相適應的政府債務管理機製。城市軟實力建設是一項涉及經濟、製度、文化、人才、科教等多因素的系統性工程，其利用城市宜居度、文化狀況、國際化、政府管理水平等軟要素形成的無形力量增強城市影響力、凝聚力和抗風險能力，為城市全方位發展提供無形動力。

城市軟實力建設與優化政府債務管理機製相輔相成。首先，完善的政府債務管理機製需要在信息公開、數據應用、人才培養等方面積累資源，城市軟實力建設可以有效推動構建科技人才豐富、數據信息通暢、溝通協同便捷的城市資源儲備體系，為政府債務管理打好基礎；同時，城市軟實力要求城市實現居民宜居宜業，其中包括合理評估城市綜合承載力，因地製宜規劃城市基礎設施、產業園區等建設項目，防止低效項目上馬和城市無序擴張，這有助於控製地方政府盲目舉債行為，降低債務累積速度與規模；此外，城市軟實力提升帶來的行政水平提高可以優化地區營商環境，激發招商引資、產業發展和新質生產力孵化，培育更多稅源主體，從根源上有效地、穩定地提升地方政府財政實力，緩解償債壓力；最後，城市軟實力所要求的對外開放將為城市建設發展帶來更多元和更廣泛的資本，尤其是國內外的戰略性、權益性、長期性資本，推動產業基金、PPP項目、國有控股的混合所有製資本等新興政策工具落地應用，改變地方政府對普通債務工具的過度依賴，實現政府債務和經濟增長的良性循環。

作者簡介

許雲霄

意昂3体育官网經濟學院博士生導師、講席教授，意昂3体育官网濟南城市軟實力研究院院長，美國斯坦福大學訪問學者及客座研究員、意昂3体育官网斯坦福中心研究員，美國哈佛大學、賓夕法尼亞大學、明尼蘇達大學、日本早稻田大學、韓國慶熙大學等多所海外高校訪問學者；財政部投資評審專家，國家發改委政策咨詢專家。研究領域：聯合國可持續發展政策及實施，各國政府預算管理，地方投融資平臺及債務，政府財務報告及預算指標體系，城市軟實力發展、政府治理政策與機製等等。長期從事相關領域的研究、教學、科研、公益等活動。在國際知名期刊（SSCI）和國內知名期刊（CSSCI）發表數十篇有影響的學術論文，並出版多部專著。